Réduire le nombre des députés

      Le constat du déséquilibre de nos institutions et du rôle très insuffisant du Parlement m’avait amené, en 2000, à écrire un livre "Les 577- Des députés, pour quoi faire ? "(avec Ivan Levaï).

     J’y développais mon analyse et je faisais 20 suggestions, pragmatiques et volontaristes,  « pour décorseter la République, avec l’ambition de réconcilier les pouvoirs et de redonner confiance en l’action politique »
 

    Treize ans plus tard, malgré quelques timides avancées, il reste encore beaucoup à faire pour atteindre cet objectif ambitieux. L’exemple du cumul des mandats est à cet égard emblématique.

      Je me félicite de ce que j’entends à ce sujet, puisqu’il est (toujours) question de s’attaquer à cette « exception française » et que certains poussent l’audace jusqu’à avancer l’idée de réduire le nombre des députés. En entendant cela, j’ai cru rêver, me souvenant des sarcasmes qui avaient accompagné la sortie de mon livre, où figurait justement cette proposition !

      Il m’a donc semblé utile de redonner les quelques pages de ce livre qui concernaient le cumul des mandats et la réduction à 300 du nombre des députés. Bonne lecture !

                                      
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Ivan Levaï : Les dysfonctionnements de notre République ne proviennent pas seulement des rap­ports difficiles entre gouvernement et Parlement! Peut-être faut-il aussi améliorer le fonctionnement des deux assemblées.   

Paul Quilès : Si l'on veut une démocratie plus vivante et des institutions mieux respectées, il est indispensable en effet d'apporter des modifications fortes à son fonctionnement. Je pense qu'il faut d'abord des députés qui se consacrent pleinement à leur tâche, ce qui implique :  

• la réduction du nombre des députés    

• l'interdiction du cumul de la fonction parlementaire avec tout mandat local    

Ivan Levai: Réduire le nombre des députés! Vous allez inquiéter beaucoup de monde : les dépu­tés actuels, ceux qui ont envie de le devenir et peut­-être aussi les électeurs qui aiment la proximité de    « leur» député. Celui pour lequel ils ont voté ... et qui habite à côté de chez eux!  

Paul Quilès: Entendons-nous bien. Ce que je souhaite, c'est un Parlement plus efficace et une meilleure prise en compte des aspirations des citoyens. Est-il nécessaire pour cela d'avoir 577 députés? Rien n'est plus ravageur que l'image d'un hémicycle déserté au moment du vote d'une loi importante. Et pourtant, je l'ai expliqué, ce n'est pas la faute des députés, mais bien d'un système qui fonctionne mal... ou plutôt qui ne peut pas fonction­ner correctement.

Revenons un peu en arrière dans notre histoire politique. Un nombre élevé de députés est souvent apparu comme un gage de démocratie et de respect des pouvoirs du Parlement. C'est ainsi que l'Assem­blée constituante de 1848 était composée de 900 membres, l'Assemblée nationale qui l'a suivie a compté 750 représentants. Sous la IIIème République, le nombre des députés est progressivement passé de 534 à 618. Il a varié entre 619 et 596 sous la Ive République. En revanche, sous le Second Empire, l'effectif des députés du Corps législatif n'a pas dépassé 292. Je ne crois pas pour autant qu'il faille considérer comme une vérité intangible ce qui a pu passer pour une évidence jusqu'au milieu du xx^e siècle.

Je doute beaucoup pour ma part que l'Assemblée élue au suffrage universel direct représente mieux les citoyens lorsqu'elle est nombreuse. N'oubliez pas que l'augmentation du nombre des députés en 1848 puis en 1871, après la chute du Second Empire, est intervenue à une époque où les citoyens étaient peu représentés au niveau local et où leurs représentants avaient peu de pouvoirs. L'élection des maires n'a été définitivement acquise qu'après l'installation de la IIIème  République. Et il a fallu attendre les grandes lois de décentralisation des années 1980 pour libérer les élus locaux d'une tutelle administrative souvent pesante et tatillonne.

Aujourd'hui, la décentralisation est entrée dans les mœurs et le nombre des élus locaux dépasse les 510 000! Il ne paraît donc plus indispensable, comme par le passé, que les citoyens soient repré­sentés au plan national par un député géographi­quement proche d'eux et donc élu dans une circonscription de dimension limitée.

D'ailleurs, une Assemblée nombreuse est-elle plus forte? Permettez-moi d'en douter. Le nombre élevé des députés ne favorise pas leur assiduité. Il permet au contraire de répartir les travaux parlementaires, surtout en séance publique, entre un plus grand nombre de participants. Ce qui encourage une spé­cialisation excessive et facilite l'exercice d'un autre mandat électif. Quant à la présence d'un nombre élevé de députés dans l'hémicycle, pendant les séances télévisées en direct de questions au gouver­nement, nous avons vu qu'elle n'a pas que des avan­tages. Les interventions y prennent facilement un tour polémique, voire théâtral, et les oppositions politiques s'y réduisent souvent à des affrontements schématiques. Les mouvements de séance y accen­tuent de manière artificielle la véhémence des pro­pos.  

Ivan Levaï: À votre avis, jusqu'à combien d'hommes et de femmes faudrait-il réduire les effec­tifs de l'Assemblée?    

Paul Quilès : Une fois n'est pas coutume, je pren­drai l'exemple des États-Unis, qui mérite d'être regardé de près. Le Sénat américain, dont l'autorité est incomparable, ne compte que cent membres (deux par État). L'effectif de la Chambre des repré­sentants est, lui, fixé à 435. Personne ne peut contes­ter qu'il s'agit d'assemblées très puissantes, dont les travaux constituent aux États-Unis une référence obligée pour tout débat politique. Les pouvoirs que leur accorde la Constitution américaine sont évidem­ment la première source de leur prestige. Mais il est certain que la qualité de leurs travaux est rehaussée par le nombre limité de leurs membres.

En France, on pourrait envisager une Assemblée dont l'effectif serait réduit de la moitié environ. Ces 300 députés, qui ne représenteraient pas un nombre excessif d'électeurs (130 000 en moyenne[1], contre 68 000 actuellement), devraient nécessairement pri­vilégier leur mission de législateurs. Les contraintes de présence qui leur seraient imposées, du simple fait de leur nombre, les empêcheraient de se consa­crer à d'autres responsabilités électives, voire à d'autres activités professionnelles trop accaparantes. Je suis convaincu que la réduction de leur nombre entraînerait un accroissement corrélatif de leur auto­rité, d'autant plus qu'il serait possible de doubler leurs moyens individuels d'étude et d'expertise, et donc leur capacité d'argumentation et de conviction face au gouvernement et à son administration. Les débats en séance publique gagneraient nettement en sérénité, et ressembleraient davantage aux actuelles discussions en commission. L'expression des points de vue politiques deviendrait naturellement plus nuancée et plus argumentée.  

Ivan Levaï: Ce système ne peut fonctionner effI­cacement que si le cumul des mandats, justement cri­tiqué et contesté, disparaît véritablement. On sait que les électeurs sont assez favorables à ce que les maires et les présidents de conseil général ou régional exercent exclusivement leur mandat d'élu local et les députés leur mandat national. Pourquoi attendre?      

Paul Quilès : Le cumul des mandats est une origi­nalité française, qui s'est plutôt accentuée sous la V^èmeRépublique. Savez-vous qu'en 1936, la propor­tion de députés exerçant également un mandat local était de l'ordre de 33 %? Elle était de 40 % environ sous la V^èmeRépublique. Elle est aujourd'hui de plus de 90 %! On voit bien la raison d'une telle vogue: dans un pays où, malgré la décentralisation, le rôle de l'État reste souvent essentiel, cette situation faci­lite le dialogue et la négociation entre l'échelon local et les autorités nationales. Il est évident qu'un élu local qui est député peut plus facilement sensibiliser un ministère à un projet qu'il juge nécessaire pour sa commune, son département ou sa région.

On connaît les critiques émises à l'égard du cumul de mandats.

. La première concerne la disponibilité des élus. On estime généralement que le cumul les empêche de se consacrer correctement à leur tâche. De fait, la fonction d'élu local est souvent plus grati­fiante que celle de député. Grâce en particulier à la décentralisation, un maire, un président de conseil général ou de conseil régional dispose d'une liberté d'action incomparablement plus grande que celle d'un député, qui se heurte aux limitations imposées par les institutions à son rôle et à ses prérogatives. C'est ce qui incite souvent les députés exerçant des responsabilités locales importantes à déserter l'hémicycle.

. La seconde critique est d'ordre déontologique. Le député élu local se trouve inévitablement au centre d'un conflit d'intérêts. Représentant de la Nation tout entière, il doit aussi tenir compte des intérêts particuliers de sa collectivité locale. Il est évident qu'il lui serait plus facile de maintenir l'équilibre entre les enjeux locaux et l'intérêt général s'il n'exerçait qu'un mandat national.

. Ajoutez à cela le débat sur le cumul des indemnités, considéré parfois comme la finalité du cumul des mandats et la cause est entendue!

. La dernière critique concerne le renouvellement insuffisant des élus: en annulant plusieurs mandats, un député élu local s'implanterait de manière pro­fonde et durable dans une même zone géographique. Cette implantation se ferait au détriment de ses concurrents aux élections suivantes, qui se lance­raient dans la compétition avec des chances plus faibles de l'emporter.   

Ivan Levaï: J'imagine que vous êtes d'accord avec ces critiques.        

Paul Quilès : Pour les trois premières, tout à fait. Il est évident qu'un député sans autre mandat élec­tif serait libéré d'obligations lourdes qui le gênent dans l'exercice de sa fonction. Il deviendrait pleinement disponible pour son travail d'élaboration de la loi et de contrôle de l'action du gouvernement.

 Il est vrai également qu'il serait incité à privilégier d'emblée des considérations politiques d'ordre natio­nal, dans l'examen des questions qui lui seraient sou­mises, quitte à les nuancer après en avoir discuté sur le terrain avec ses électeurs.

Au plan matériel, il serait aussi plus sain que chaque fonction élective soit convenablement rému­nérée afin d'éviter que le cumul des indemnités soit recherché pour compenser la rémunération insuffi­sante de beaucoup d'élus locaux.

Mais en ce qui concerne la dernière critique, je serai plus réservé. Au moment de son entrée en vigueur, l'interdiction de cumul libère, par définition, des mandats. Il n'est pas certain que ces mandats seront, par la suite, plus facilement remis en cause. À mon avis, l'enracinement des partis politiques et leur vitalité comptent plus en ce domaine que les contraintes ou restrictions d'ordre institutionnel.     

Ivan Levaï: Soit. Les Français souhaitent la fin du cumul des mandats et pourtant, on s'en tient depuis quelques années à des demi-mesures un peu hypocrites, pourquoi ne pas le dire?    

Paul Quilès: Reconnaissez que les positions conservatrices de la majorité sénatoriale n'ont pas arrangé les choses! Néanmoins, des mesures de limi­tation du cumul des mandats ont bel et bien été prises, d'abord en 1985 puis, plus récemment, en 2000. Aujourd'hui, le mandat de député est incompatible avec celui de représentant au Parle­ment européen. Un député élu maire, président de conseil général ou de conseil régional ne peut plus exercer d'autre mandat électif. Il en va de même du député élu conseiller régional, conseiller général ou conseiller municipal d'une commune de plus de 3 500 habitants. Un régime plus souple est prévu pour les fonctions de conseiller municipal des com­munes de moins de 3 500 habitants.

Mais, je l'admets, cette situation n'est pas satis­faisante. Elle risque même de banaliser le double mandat, qui tend déjà à se généraliser depuis 1985. Plus grave - et ce sont certainement les demi-­mesures hypocrites que vous évoquez -, l'interdic­tion de cumuler ne concerne pas les adjoints aux maires des villes de moins de 100 000 habitants et les présidents de communautés urbaines. On ne peut quand même pas les considérer comme de simples conseillers municipaux!

Enfin, à propos du cumul des indemnités, un pro­grès important à été fait avec l'instauration de leur plafonnement: lorsqu'un élu local est député ou sénateur, le total des indemnités qu'il perçoit ne peut pas dépasser une fois et demie le montant de son indemnité parlementaire.   

Ivan Levaï: Il n'empêche que certains parle­mentaires continuent d'exercer une activité profes­sionnelle. Curieusement on n'en parle pas beaucoup.    

Paul Quilès: Je pense que c'est un oubli regret­table. En concentrant l'attention sur le cumul des indemnités liées aux mandats électifs, on passe sous silence les situations - à mes yeux contestables- d'exercice parallèle d'une fonction parlementaire et d'une activité professionnelle.

Il existe bien des restrictions, mais elles sont timides. Elles concernent les fonctions de direction dans des entreprises nationales, dans des établisse­ments publics nationaux ou dans des entreprises bénéficiant d'avantages accordés par l'État ou les collectivités publiques, travaillant principalement pour le compte ou sous le contrôle de l'État, faisant appel public à l'épargne ou exerçant une activité immobilière.    

Ivan Levaï: Ces restrictions ont été interprétées de manière très bienveillante par le Conseil constitu­tionnel, puisque le député Marcel Dassault avait été considéré comme n'exerçant pas de participation «active, régulière avec prise de décision dans la conduite générale de son entreprise»! Ce qui est tout de même un comble.   

Paul Quilès: Il serait effectivement plus conforme à la déontologie de rendre incompatible le mandat parlementaire avec une activité professionnelle rémunérée. On pourrait à la rigueur prévoir des dérogations pour certaines professions, par exemple médicales, qu'il faut continuer à exercer à temps partiel, si on veut les reprendre un jour dans des conditions normales.

En définitive, je considère que la fin souhaitable de l'exception française du cumul des mandats passe par son interdiction générale, au-delà des limitations partielles proposées jusqu'ici. Les députés ne pourraient alors n'être que députés, sans avoir le droit d'exercer un mandat local, même au sein d'une structure intercommunale. Ils ne pourraient pas non plus exercer d'activité professionnelle rémunérée.

Naturellement, de telles mesures ne prendraient tout leur sens que si le rôle et la fonction du Parlement étaient renforcés comme nous le suggérons.

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[1] Soit trois fois moins pour un membre de la Chambre des représentants des États-Unis.