Cette tribune
de Paul Quilès, ancien ministre et Alexandra Novosseloff,
chercheur-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas,
auteurs de « Face aux désordres du monde » (2005),
vient d'être publiée sur le site Le Monde.fr

Trop souvent, le débat public se réduit à des caricatures destinées à nourrir des affrontements simplistes, à agiter des peurs et à discréditer des adversaires. C’est ce qu’on observe en ce moment avec la controverse sur le droit de veto au Conseil de sécurité de l’ONU. Essayons d’y voir clair et revenons d’abord sur l’origine de ce droit.

Le système des Nations Unies, créé à San Francisco en 1945, repose sur le préalable de l’accord entre les grandes puissances. L’ONU n’aurait jamais existé si sa Charte n’avait pas contenu des dispositions permettant la légitime défense en cas d’attaque (article 51), mais aussi un droit de veto pour les cinq grandes puissances (article 27). La règle de l’unanimité ainsi instaurée évitait à l’une de ces puissances (USA, URSS, Chine, Royaume-Uni, France) de se retrouver engagée dans une action contre son gré, ce qui constituait une sorte de soupape de sécurité empêchant une escalade susceptible de faire exploser l’ensemble du système.

Le droit de veto a souvent été critiqué, non pas en tant que tel, mais plutôt pour l’usage abusif qui en a été fait, à l’encontre de l’esprit de son instauration, rappelé par Clement Attlee, le Premier Ministre britannique de l’époque[1]: « A San Francisco, (...) nous considérions tous le droit de veto comme quelque chose dont il ne serait fait usage en dernier ressort que dans des cas exceptionnels où les grandes puissances pourraient se trouver en conflit. Nous ne l’avons jamais conçu comme un expédient dont il serait fait constamment usage toutes les fois qu’une puissance déterminée ne serait pas complètement d’accord avec les autres »

De fait, ce droit a été utilisé 272 fois entre 1946 et 1989 et seulement 28 fois depuis 1990, dont 17 fois par les Etats-Unis (presqu’exclusivement sur la question palestinienne), 6 fois par la Fédération de Russie et 5 fois par la Chine, jamais par le Royaume-Uni ou la France. Cette utilisation de plus en plus parcimonieuse a conduit certains à proposer la limitation de son usage, par exemple « lorsque des intérêts vitaux sont véritablement en jeu » et son interdiction « en cas de génocide ou de violation massive des droits de l’homme »[2]. Cette mise en avant de freins possibles à l’utilisation de ce droit élude la question de sa suppression, qui nécessiterait un accord de la part de ses détenteurs. Elle permet d’éviter un débat qui aurait à l’évidence de grandes chances de bloquer la réforme du Conseil de sécurité, toujours en discussion depuis maintenant vingt ans. De plus, il faut bien reconnaître que la menace du veto reste un outil diplomatique non négligeable dans la négociation des résolutions du Conseil.

Plus que le droit de veto, c’est l’élargissement du Conseil de sécurité qui constitue la question majeure. Comment donner à cet organe une meilleure représentativité et donc une plus grande légitimité et une plus grande autorité auprès de tous les Etats ? L’objectif est de mieux prévenir les crises et les conflits et de réduire la fracture entre les pays du Nord et ceux du Sud. La concrétisation de cette réforme bute sur la nécessité de trouver une formule alliant efficacité, rapidité, représentativité, légitimité et transparence. Il semble acquis que les grands pays émergents y soient représentés de manière permanente (Inde, Brésil), que l’Afrique ait deux sièges (mais celle-ci ne parvient toujours pas à se mettre d’accord sur leur nom[3]). Les gros contributeurs financiers (le Japon et l’Allemagne, anciens « Etats ennemis ») doivent également avoir leur siège permanent. Ces dispositions porteraient le nombre des membres permanents à 11 et feraient passer le Conseil de sécurité de 15 à 21 membres.

Dans ce contexte, l’idée d’un siège pour l’Europe au Conseil de sécurité a été avancée, pour à la fois régler ce qui constituerait alors une surreprésentation des Européens (France, Royaume-Uni, Allemagne) au Conseil et pour renforcer la politique étrangère commune. Mais une telle idée n’aura pas de sens tant que les pays européens ne seront pas en mesure d’adopter rapidement des positions communes, tant qu’il n’existera pas d’instances de décision reconnues par l’ensemble des pays européens. Force est de constater qu’on en est encore loin. Il suffit de relire l’article 34 du Traité de Lisbonne, pour voir à quel point la pratique des Etats est éloignée des engagements pris [4], ce qu’a cruellement confirmé la cacophonie européenne au moment du conflit libyen! Notons aussi que, dans l’hypothèse –improbable – de création d’un tel siège, l’Union européenne serait la seule entité, au sein du Conseil de sécurité, à devoir se mettre d’accord à 27 avant de pouvoir se prononcer ou de prendre une décision. Autant dire que l’Union européenne serait désavantagée face à des partenaires du Conseil, dont les processus décisionnels nationaux seraient beaucoup plus rapides.

Ces quelques réflexions ont pour seule ambition de montrer que, même dans les périodes électorales, il n’est pas interdit de prendre un peu de hauteur et de sortir d’une certaine paresse intellectuelle.
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[1] Discours aux Communes (23 octobre 1946).

[2] Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, "Un monde plus sûr : Notre affaire à tous", A/59/565 (2 décembre 2004), §256.

[3] L’Egypte défend sa candidature au nom de la représentation des pays d’Afrique du Nord et des pays musulmans.

[4] Extraits de l’article 34 (ex- article 19 du TUE) : « Au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles tous les États membres ne participent pas, ceux qui y participent défendent les positions de l'Union» ; « Les États membres qui sont aussi membres du Conseil de sécurité des Nations unies se concerteront et tiendront les autres États membres ainsi que le haut représentant pleinement informés. Les États membres qui sont membres du Conseil de sécurité défendront, dans l'exercice de leurs fonctions, les positions et les intérêts de l'Union, sans préjudice des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions de la charte des Nations unies. »