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Le Parlement semble vouloir faire entendre sa voix. Tant mieux, mais je crains que cela ne soit pas suffisant pour redonner des couleurs à nos institutions.
Il y a quelques années, certains responsables politiques disaient souhaiter l’avènement d’une VIème République, dont le fonctionnement serait assez éloigné de la quasi monarchie républicaine mise en place par la Constitution de la Vème République et renforcée en 2000 par l’instauration du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral.
Force est de constater que ces mêmes responsables semblent aujourd’hui se satisfaire de ces institutions et qu’ils ne proposent plus de réforme en profondeur. Dommage….
Je leur suggère de lire ou relire « les 577, des députés pour quoi faire ? », livre* que j’ai publié en avril 2001, dans lequel j'avançais des propositions visant à "décorseter la République"à "réconcilier les pouvoirs dans un nouvel équilibre" et à " redonner confiance dans l'action politique". Sujets d’actualité, n'est-ce pas?
Parmi ces propositions, figurait la réduction du nombre des députés, accompagnée de l'interdiction du cumul de la fonction de parlementaire avec tout mandat local: une idée qui avait suscité des sarcasmes lors de la sortie du livre en 2001.
J'apprécie donc à sa juste valeur que M.Fillon reprenne maintenant (France Inter- 28 avril 2014) cette proposition, qui n'avait pas eu ses faveurs à l'époque! J'espère que l'ancien premier ministre de droite convaincra ses amis.
Je souhaite aussi que la gauche au pouvoir sache traduire courageusement en actes les propos enflammés de ses leaders sur la nécessaire réforme des institutions et le rééquilibrage des pouvoirs.
Alors, pourquoi ne pas demander aux Français de trancher eux-mêmes? Le Président de la République pourrait les consulter par référendum et leur proposer de modifier notre Constitution en ce sens. Ce serait aussi l'occasion de solliciter leur avis sur la réforme territoriale, pour que celle- ci puisse intervenir rapidement et que les élections de 2015 ne se déroulent pas dans des conditions confuses et hasardeuses.
Il faudra enfin réléchir à une mesure susceptible de rendre notre système représentatif plus efficace et plus démocratique, mesure souvent évoquée mais abandonnée depuis le référendum raté du Général De Gaulle en 1969: la fusion du Sénat et du Conseil économique, social et environnemental.
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En attendant, je vous propose de lire le passage de mon livre consacré à la réduction à 300 du nombre des députés et à l'interdiction du cumul des mandats. Bonne lecture !
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Ivan Levai: Réduire le nombre des députés! Vous allez inquiéter beaucoup de monde : les députés actuels, ceux qui ont envie de le devenir et peut-être aussi les électeurs qui aiment la proximité de « leur» député. Celui pour lequel ils ont voté ... et qui habite à côté de chez eux!
Paul Quilès: Entendons-nous bien. Ce que je souhaite, c'est un Parlement plus efficace et une meilleure prise en compte des aspirations des citoyens. Est-il nécessaire pour cela d'avoir 577 députés? Rien n'est plus ravageur que l'image d'un hémicycle déserté au moment du vote d'une loi importante. Et pourtant, je l'ai expliqué, ce n'est pas la faute des députés, mais bien d'un système qui fonctionne mal... ou plutôt qui ne peut pas fonctionner correctement.
Revenons un peu en arrière dans notre histoire politique. Un nombre élevé de députés est souvent apparu comme un gage de démocratie et de respect des pouvoirs du Parlement. C'est ainsi que l'Assemblée constituante de 1848 était composée de 900 membres, l'Assemblée nationale qui l'a suivie a compté 750 représentants. Sous la IIIème République, le nombre des députés est progressivement passé de 534 à 618. Il a varié entre 619 et 596 sous la IVème République. En revanche, sous le Second Empire, l'effectif des députés du Corps législatif n'a pas dépassé 292. Je ne crois pas pour autant qu'il faille considérer comme une vérité intangible ce qui a pu passer pour une évidence jusqu'au milieu du xxe siècle.
Je doute beaucoup pour ma part que l'Assemblée élue au suffrage universel direct représente mieux les citoyens lorsqu'elle est nombreuse. N'oubliez pas que l'augmentation du nombre des députés en 1848 puis en 1871, après la chute du Second Empire, est intervenue à une époque où les citoyens étaient peu représentés au niveau local et où leurs représentants avaient peu de pouvoirs. L'élection des maires n'a été définitivement acquise qu'après l'installation de la IIIème République. Et il a fallu attendre les grandes lois de décentralisation des années 1980 pour libérer les élus locaux d'une tutelle administrative souvent pesante et tatillonne.
Aujourd'hui, la décentralisation est entrée dans les mœurs et le nombre des élus locaux dépasse les 510 000! Il ne paraît donc plus indispensable, comme par le passé, que les citoyens soient représentés au plan national par un député géographiquement proche d'eux et donc élu dans une circonscription de dimension limitée.
D'ailleurs, une Assemblée nombreuse est-elle plus forte? Permettez-moi d'en douter. Le nombre élevé des députés ne favorise pas leur assiduité. Il permet au contraire de répartir les travaux parlementaires, surtout en séance publique, entre un plus grand nombre de participants. Ce qui encourage une spécialisation excessive et facilite l'exercice d'un autre mandat électif. Quant à la présence d'un nombre élevé de députés dans l'hémicycle, pendant les séances télévisées en direct de questions au gouvernement, nous avons vu qu'elle n'a pas que des avantages. Les interventions y prennent facilement un tour polémique, voire théâtral, et les oppositions politiques s'y réduisent souvent à des affrontements schématiques. Les mouvements de séance y accentuent de manière artificielle la véhémence des propos.
Ivan Levaï: À votre avis, jusqu'à combien d'hommes et de femmes faudrait-il réduire les effectifs de l'Assemblée?
Paul Quilès : Une fois n'est pas coutume, je prendrai l'exemple des États-Unis, qui mérite d'être regardé de près. Le Sénat américain, dont l'autorité est incomparable, ne compte que cent membres (deux par État). L'effectif de la Chambre des représentants est, lui, fixé à 435. Personne ne peut contester qu'il s'agit d'assemblées très puissantes, dont les travaux constituent aux États-Unis une référence obligée pour tout débat politique. Les pouvoirs que leur accorde la Constitution américaine sont évidemment la première source de leur prestige. Mais il est certain que la qualité de leurs travaux est rehaussée par le nombre limité de leurs membres.
En France, on pourrait envisager une Assemblée dont l'effectif serait réduit de la moitié environ. Ces 300 députés, qui ne représenteraient pas un nombre excessif d'électeurs (130 000 en moyenne*, contre 68 000 actuellement), devraient nécessairement privilégier leur mission de législateurs. Les contraintes de présence qui leur seraient imposées, du simple fait de leur nombre, les empêcheraient de se consacrer à d'autres responsabilités électives, voire à d'autres activités professionnelles trop accaparantes. Je suis convaincu que la réduction de leur nombre entraînerait un accroissement corrélatif de leur autorité, d'autant plus qu'il serait possible de doubler leurs moyens individuels d'étude et d'expertise, et donc leur capacité d'argumentation et de conviction face au gouvernement et à son administration. Les débats en séance publique gagneraient nettement en sérénité, et ressembleraient davantage aux actuelles discussions en commission. L'expression des points de vue politiques deviendrait naturellement plus nuancée et plus argumentée.
Ivan Levaï: Ce système ne peut fonctionner effIcacement que si le cumul des mandats, justement critiqué et contesté, disparaît véritablement. On sait que les électeurs sont assez favorables à ce que les maires et les présidents de conseil général ou régional exercent exclusivement leur mandat d'élu local et les députés leur mandat national. Pourquoi attendre?
Paul Quilès : Le cumul des mandats est une originalité française, qui s'est plutôt accentuée sous la VèmeRépublique. Savez-vous qu'en 1936, la proportion de députés exerçant également un mandat local était de l'ordre de 33 %? Elle était de 40 % environ sous la VèmeRépublique. Elle est aujourd'hui de plus de 90 %! On voit bien la raison d'une telle vogue: dans un pays où, malgré la décentralisation, le rôle de l'État reste souvent essentiel, cette situation facilite le dialogue et la négociation entre l'échelon local et les autorités nationales. Il est évident qu'un élu local qui est député peut plus facilement sensibiliser un ministère à un projet qu'il juge nécessaire pour sa commune, son département ou sa région.
On connaît les critiques émises à l'égard du cumul de mandats.
. La première concerne la disponibilité des élus. On estime généralement que le cumul les empêche de se consacrer correctement à leur tâche. De fait, la fonction d'élu local est souvent plus gratifiante que celle de député. Grâce en particulier à la décentralisation, un maire, un président de conseil général ou de conseil régional dispose d'une liberté d'action incomparablement plus grande que celle d'un député, qui se heurte aux limitations imposées par les institutions à son rôle et à ses prérogatives. C'est ce qui incite souvent les députés exerçant des responsabilités locales importantes à déserter l'hémicycle.
. La seconde critique est d'ordre déontologique. Le député élu local se trouve inévitablement au centre d'un conflit d'intérêts. Représentant de la Nation tout entière, il doit aussi tenir compte des intérêts particuliers de sa collectivité locale. Il est évident qu'il lui serait plus facile de maintenir l'équilibre entre les enjeux locaux et l'intérêt général s'il n'exerçait qu'un mandat national. Ajoutez à cela le débat sur le cumul des indemnités, considéré parfois comme la finalité du cumul des mandats et la cause est entendue!
. La dernière critique concerne le renouvellement insuffisant des élus: en annulant plusieurs mandats, un député élu local s'implanterait de manière profonde et durable dans une même zone géographique. Cette implantation se ferait au détriment de ses concurrents aux élections suivantes, qui se lanceraient dans la compétition avec des chances plus faibles de l'emporter.
Ivan Levaï: J'imagine que vous êtes d'accord avec ces critiques.
Paul Quilès : Pour les trois premières, tout à fait. Il est évident qu'un député sans autre mandat électif serait libéré d'obligations lourdes qui le gênent dans l'exercice de sa fonction. Il deviendrait pleinement disponible pour son travail d'élaboration de la loi et de contrôle de l'action du gouvernement.
Il est vrai également qu'il serait incité à privilégier d'emblée des considérations politiques d'ordre national, dans l'examen des questions qui lui seraient soumises, quitte à les nuancer après en avoir discuté sur le terrain avec ses électeurs.
Au plan matériel, il serait aussi plus sain que chaque fonction élective soit convenablement rémunérée afin d'éviter que le cumul des indemnités soit recherché pour compenser la rémunération insuffisante de beaucoup d'élus locaux.
Mais en ce qui concerne la dernière critique, je serai plus réservé. Au moment de son entrée en vigueur, l'interdiction de cumul libère, par définition, des mandats. Il n'est pas certain que ces mandats seront, par la suite, plus facilement remis en cause. À mon avis, l'enracinement des partis politiques et leur vitalité comptent plus en ce domaine que les contraintes ou restrictions d'ordre institutionnel.
Ivan Levaï: Soit. Les Français souhaitent la fin du cumul des mandats et pourtant, on s'en tient depuis quelques années à des demi-mesures un peu hypocrites, pourquoi ne pas le dire?
Paul Quilès: Reconnaissez que les positions conservatrices de la majorité sénatoriale n'ont pas arrangé les choses! Néanmoins, des mesures de limitation du cumul des mandats ont bel et bien été prises, d'abord en 1985 puis, plus récemment, en 2000. Aujourd'hui, le mandat de député est incompatible avec celui de représentant au Parlement européen. Un député élu maire, président de conseil général ou de conseil régional ne peut plus exercer d'autre mandat électif. Il en va de même du député élu conseiller régional, conseiller général ou conseiller municipal d'une commune de plus de 3 500 habitants. Un régime plus souple est prévu pour les fonctions de conseiller municipal des communes de moins de 3 500 habitants.
Mais, je l'admets, cette situation n'est pas satisfaisante. Elle risque même de banaliser le double mandat, qui tend déjà à se généraliser depuis 1985. Plus grave - et ce sont certainement les demi-mesures hypocrites que vous évoquez -, l'interdiction de cumuler ne concerne pas les adjoints aux maires des villes de moins de 100 000 habitants et les présidents de communautés urbaines. On ne peut quand même pas les considérer comme de simples conseillers municipaux!
Enfin, à propos du cumul des indemnités, un progrès important à été fait avec l'instauration de leur plafonnement: lorsqu'un élu local est député ou sénateur, le total des indemnités qu'il perçoit ne peut pas dépasser une fois et demie le montant de son indemnité parlementaire.
Ivan Levaï: Il n'empêche que certains parlementaires continuent d'exercer une activité professionnelle. Curieusement on n'en parle pas beaucoup.
Paul Quilès: Je pense que c'est un oubli regrettable. En concentrant l'attention sur le cumul des indemnités liées aux mandats électifs, on passe sous silence les situations - à mes yeux contestables- d'exercice parallèle d'une fonction parlementaire et d'une activité professionnelle. Il existe bien des restrictions, mais elles sont timides. Elles concernent les fonctions de direction dans des entreprises nationales, dans des établissements publics nationaux ou dans des entreprises bénéficiant d'avantages accordés par l'État ou les collectivités publiques, travaillant principalement pour le compte ou sous le contrôle de l'État, faisant appel public à l'épargne ou exerçant une activité immobilière.
Ivan Levaï: Ces restrictions ont été interprétées de manière très bienveillante par le Conseil constitutionnel, puisque le député Marcel Dassault avait été considéré comme n'exerçant pas de participation «active, régulière avec prise de décision dans la conduite générale de son entreprise»! Ce qui est tout de même un comble.
Paul Quilès: Il serait effectivement plus conforme à la déontologie de rendre incompatible le mandat parlementaire avec une activité professionnelle rémunérée. On pourrait à la rigueur prévoir des dérogations pour certaines professions, par exemple médicales, qu'il faut continuer à exercer à temps partiel, si on veut les reprendre un jour dans des conditions normales.
En définitive, je considère que la fin souhaitable de l'exception française du cumul des mandats passe par son interdiction générale, au-delà des limitations partielles proposées jusqu'ici. Les députés ne pourraient alors n'être que députés, sans avoir le droit d'exercer un mandat local, même au sein d'une structure intercommunale. Ils ne pourraient pas non plus exercer d'activité professionnelle rémunérée.
Naturellement, de telles mesures ne prendraient tout leur sens que si le rôle et la fonction du Parlement étaient renforcés comme nous le suggérons.
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* Par Paul Quilès et Ivan Levaï (Stock- 2001)
** Soit trois fois moins que pour un membre de la Chambre des représentants des États-Unis.
